«Маргинализация национальных меньшинств на фоне акцента на русском языке и культуре»

В Совете Европы обвинили Россию в маргинализации нацменьшинств на фоне все большего акцента на русском языке и культуре и сокращении образования на языках народов Фото: ©Владимир Федоренко, РИА «Новости»

ограничение прав нацменьшинств

«Маргинализация национальных меньшинств на фоне все большего акцента на русском языке и культуре, сокращение образования на языках меньшинств, а также общие ограничения основных свобод подрывают способность лиц, принадлежащим к национальным меньшинствам, в полной мере осуществлять свои права», — так в пресс-релизе формулируется главный вывод опубликованного сегодня доклада консультативного комитета рамочной конвенции Совета Европы по защите национальных меньшинств.

В докладе анализируется исполнение Россией положений рамочной конвенции о защите нацменьшинств, которую страна ратифицировала в 1998 году. В беседе с «БИЗНЕС Online» бывший постоянный представитель России в Европейском сообществе и экс-депутат Госдумы Василий Лихачев вспоминает, как он в 1996 году вместе с Евгением Примаковым, Валентиной Матвиенко, Владимиром Лукиным, рядом других дипломатов и политиков подписывал в 1996 году учредительные документы о вступлении России в ПАСЕ. «Одним из условий было принятие международных обязательств по разным отраслям: и в области европейской конвенции 1950 года об основных правах и свободах человека, и документы, которые касаются деятельности и обеспечения прав женщин, материнства и детства, и, конечно, большой объем работы Россия в качестве обязательств приняла и проводит в сфере прав нацменьшинств», — пояснил он.

Нынешнее заключение консультативного комитета Совета Европы по итогам мониторинга ситуации в России уже четвертое. Предыдущие публиковались в 2003, 2007 и 2012 годах. «Эти доклады ориентированы на то, чтобы получить максимально полную информацию о статусе представителей отдельных национальных групп. Они призваны определить пробелы, узкие места, которые существуют в российском законодательстве, и, соответственно, исправлять энергично и законотворчество, и правоприменение в РФ в соответствии с критериями эффективного правового регулирования», — добавил Лихачев.

Василий Лихачев: «Эти доклады ориентированы на то, чтобы получить максимально полную информацию о статусе представителей отдельных национальных групп» Фото: «БИЗНЕС Online»

Выводы нынешнего доклада сделаны на основе национального отчета о выполнении Россией положений рамочной конвенции (к слову, его страна предоставила с опозданием в два года — вместо 2014 года только в 2016-м), а также информации, которую консультативный комитет получил на встречах с властями Москвы, Московской, Мурманской, Тюменской областей, Татарстана и Краснодарского края в период с 16 по 24 октября 2017 года. В частности, в Казань в октябре 2017 года наведалась группа экспертов из трех членов консультативного комитета и одного сотрудника секретариата из Страсбурга. Это Крейг Олифант из Великобритании, Петра Ротер из Словении, Эржебет Шандор-Салаи из Венгрии и Агнес фон Маравиц.

В итоге консультативный комитет пришел к выводу, что со времен третьего доклада Россия может похвастаться лишь «ограниченным набором мер» по выполнению предыдущих неотложных рекомендаций, а часть решений, принятых властями, напротив, «пошли в ущерб национальным меньшинствам».

«РОЛЬ ВТОРОГО (ИЛИ ТРЕТЬЕГО) ОФИЦИАЛЬНОГО ЯЗЫКА, ПОХОЖЕ, УМЕНЬШАЕТСЯ»

Наибольшую обеспокоенность у европейских экспертов вызвали изменения в системе образования, когда «упор делался на русский язык и русскую культуру, в то время как языки и культуры нацменьшинств оставались на обочине». Это, естественно, связано с той дискуссией, которая развернулась по языковому вопросу после слов Владимира Путина о недопустимости «заставлять человека изучать язык, который родным для него не является». «БИЗНЕС Online» подробно описывал все перипетии конфликта. «Консультативный комитет в целом обеспокоен растущим доминированием русского языка в различной обстановке при одновременном отсутствии эффективной поддержки языков национальных меньшинств… В последние годы роль второго (или третьего) официального языка, похоже, уменьшается даже в республиках, где титульная этническая группа является большинством», — говорится в докладе.

Две статьи рамочной конвенции касаются непосредственно родных языков народов. «Сложилось впечатление, что на практике использование языков меньшинств сокращается и лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, как представляется, ограничиваются использованием своих языков в частной сфере и в связи с культурной деятельностью», — указывается в документе. При этом все те решения, которые были приняты после отмены обязательного изучения госязыков республик, по мнению комитета, будут негативно влиять на использование этих языков. При том, что они и без того утрачивают свою роль даже в повседневной жизни. Причины этого эксперты видят в том числе в растущем количестве смешанных браков, мобильности населеения, урбанизации и в том, что «русскому языку придается огромное значение». «Эти выводы были подтверждены теми же собеседниками, которые в ходе посещения консультативного комитета указали, что родители хотят для своих детей лучшего, а это значит, что им необходимо уметь говорить по-русски», — поясняется в отчете.

Так что России рекомендуют поощрять использование различных языков в общественных местах и СМИ. «Для носителей языков меньшинств важно не только изучение языка большинства, но и изучение большинством их языков», — настаивают авторы.

Наконец, интересная деталь: в комитете пришли к выводу, что из всех мест, где они побывали, только в Татарстане при общении с властями можно использовать язык, отличающийся от русского.

Как негативный тренд в докладе представлен ЕГЭ, который можно сдать только на русском языке независимо от того, на каком языке шло обучение Фото: «БИЗНЕС Online»

«МНОГИЕ РОДИТЕЛИ ПРЕДПОЧИТАЮТ, ЧТОБЫ ИХ ДЕТИ ИЗУЧАЛИ ДРУГИЕ ПРЕДМЕТЫ ВМЕСТО ЯЗЫКОВ НАЦМЕНЬШИНСТВ»

Две статьи рамочной конвенции — 10 и 14 — целиком касаются прав нацменьшинств на свой язык, его изучения и обучения на нем. Так что в отчете комитета Совета Европы подробно анализируются успехи (а в данном случае, скорее, провалы) России на этом поприще. С одной стороны, эксперты признают, что в России по-прежнему есть возможности изучения языков меньшинств и обучения на данных языках. «Но ситуация разнится от языка к языку и между субъектами РФ», — отмечается в тексте. Если официальные языки республик еще используются для преподавания там, где значительно количество представителей этого народа, то в других местах преподавание идет во внеурочное время, а в детсадах и вовсе эти языки используются крайне редко. «Для повышения уровня владения представителями меньшинств своим языком как дополнительной ценностью необходимо обеспечить непрерывность доступа к преподаванию и изучению языков меньшинств на всех уровнях системы образования, начиная с дошкольного и вплоть до высшего образования. Дошкольное образование вместе со средним ― это тот уровень, где часто наблюдаются недостатки в преподавании языка меньшинств», — настаивают в комитете, одновременно сожалея о том, что преподавание на языках народов и их изучение сокращается.

Отметим, что тональность отчета, написанного в 2002 году, была совсем иной. Тогда эксперты приветствовали то, что некоторые регионы наряду с русским ввели в качестве государственных языки титульных наций. И в то же время в документе осторожно надеялись, что федеральная целевая программа по «усилению роли русского языка в образовании», рассчитанная на 2002–2005 годы, все-таки не будет мешать «дальнейшему увеличению объема и улучшения качества преподавания на языках нацменьшинств и их изучения».

Что ж, теперь, спустя почти два десятилетия, авторы нынешнего доклада с прискорбием сообщают, что даже со времен предыдущей версии отчета количество языков нацменьшинств в системе образования снизилось с 33 до 24. Помимо этого, сократилось число школ на языках нацменьшинств, количество часов, отводимых на изучение этих языков, и в конце концов изменился их статус — «с обязательного до дополнительного или внеурочного».

Как негативный тренд в докладе представлен ЕГЭ, который можно сдать только на русском языке независимо от того, на каком языке шло обучение. «Весьма сложная обязательная учебная программа и выпускные экзамены в значительной степени побудили школы и родителей сосредоточить внимание на основных предметах, что в свою очередь снижает спрос на преподавание и изучение языков меньшинств. Консультативный комитет отмечает, что выпускные экзамены в средней школе или вступительные экзамены в университеты, проводимые только на официальном языке, могут действительно препятствовать изучению языков меньшинств на самом высоком уровне, что может отрицательно сказаться на потребности и функциональности этих языков в общественной жизни», — подчеркивают эксперты.

Справедливости ради заметим, что еще в третьем отчете указывалось, что интерес родителей к обучению детей на языках народов России снижается. «Оказывается, что многие родители предпочитают, чтобы их дети изучали другие предметы вместо языков нацменьшинств», — удивлялись тогда в комитете Совета Европы, одновременно с этим сожалея, что в 2009 году исчезла возможность сдавать экзамены на языках народов России. «Вероятно, это снизит у родителей и учеников охоту к получению образования на языках меньшинств», — предвидели эксперты.

Что касается принятого в прошлом году законопроекта о добровольности изучения родных языков, в Совете Европы его сочли слишком поспешным и охарактеризовали как «снижающий статус языков нацменьшинств». «Следует уделить больше времени рассмотрению решения, которое учитывало бы как необходимость достаточного количества часов русского языка, так и желание властей республик развивать определенный уровень двуязычия населения. Консультативный комитет хотел бы вновь заявить о своей поддержке разработки моделей двуязычного или многоязычного обучения на русском языке и языках меньшинств в рамках обязательной школьной программы», — полагают авторы доклада.

В идеале, по их мнению, надо принять «двойные усредненные подходы», когда языки большинства и меньшинств представлены в равных пропорциях. «Двуязычное или многоязычное образование, открытое для учащихся из всех языковых групп, включая меньшинства и большинство, может, помимо значительных познавательных преимуществ для отдельных лиц, способствовать межкультурному пониманию и сотрудничеству», — делают вывод эксперты комитета. Поэтому в качестве рекомендаций призывают власти совместно с нацменьшинствами разработать стратегию, поощряющую использование языков народов в образовании, начиная с детсада и заканчивая вузами, с использованием современных дву- и многоязычных подходов.

Российская сторона отмечает, что кириллический алфавит «традиционно и обоснованно» на протяжении десятилетий используется в письменностях народов страны Фото: «БИЗНЕС Online»

«МНОГИЕ ПИСЬМЕННОСТИ БЫЛИ ИЗНАЧАЛЬНО СОЗДАНЫ НА ОСНОВЕ КИРИЛЛИЦЫ»

Еще с начала 2000-х европейские эксперты всячески настаивают, что и выбор алфавита — это также право народов, которым Россия, согласно выводам доклада, чинит препятствия, обязывая использовать только кириллицу. Об этом эксперты писали как в первом своем докладе по России, так и в нынешнем. «Консультативный комитет напоминает, что алфавит является неотъемлемой частью языка и государства не должны проводить различия между этими двумя понятиями и создавать отдельные правила. Он вновь напоминает, что выбор алфавита связан со свободой выбора своего языка, закрепленной в статье 10», — настаивают в документе.

Между тем российская сторона не устает повторять, что кириллический алфавит «традиционно и обоснованно» на протяжении десятилетий используется в письменностях народов страны. «Многие письменности были изначально созданы на основе кириллицы. Кириллический алфавит состоит из 33 букв и позволяет с использованием различных буквенных сочетаний обозначать на письме все необходимые звуки, используемые в языках народов России. При этом целесообразность изменений, предусматривающих исключения для использования кириллического алфавита, с позиции развития языков требует дополнительных научных обоснований», — указывается в правительственном отчете.

Впрочем, европейские эксперты тут же указывают, что и топографические надписи могут делаться не только на русском, но и других языках, в том числе с использованием латиницы. В этом направлении, видимо, преуспел только Татарстан, во всяком случае только его опыт упоминается в отчете. «Во время посещения Татарстана консультативный комитет мог, например, наблюдать, что татарский язык с его кириллицей используется повсеместно наряду с русским в официальных надписях на общественных зданиях, в названиях улиц и в прочих надписях из сферы культуры, в то время как, например, в частных торговых надписях татарский используется менее последовательно», — говорится в тексте.

Валерий Тишков: «Надо уходить от практики обязательного указания национальности только по одному из родителей, а родного языка как языка, соответствующего национальности» Фото: ©Григорий Сысоев, РИА «Новости»

РАЗРЕШИТЬ ДВОЙНУЮ ЭТНИЧЕСКУЮ ПРИНАДЛЕЖНОСТЬ

Впрочем, 57-страничный доклад консультативного комитета отнюдь не сводится лишь к критике российских властей в области языковой политики. Проанализированы и другие аспекты. Отметим, что в докладе эксперты за основу берут стратегию, принятую в 2012 году и, скорее всего, не учитывали поправки, внесенные в конце 2018 года.

Возникли у комитета Совета Европы претензии и к переписи населения в России. С одной стороны, страну хвалят за то, что в опросный лист в 2010 году был включен пункт об этнической принадлежности, который носит факультативный характер, не принуждая граждан относить себя к какой-либо национальности. С другой стороны, указывается, что не все нацменьшинства остались довольны итогом переписи, в результате которой получилось 145 этнических групп и 48 подгрупп. Так, например, сибирские татары из Тюменской области хотели бы видеть себя отдельной национальностью, а не подгруппой волжских татар. «В этой связи консультативный комитет обеспокоен полученной им информацией о том, что в ходе переписи 2010 года лицам, идентифицировавшим себя как „сибирские татары“, интервьюеры рекомендовали как свою этническую принадлежность указывать „татарин“, а не „сибирский татарин“», — указано в отчете. Та же самая ситуация, по данным комитета, с попытками объединить носителей мокшанского и эрзянского языков в категорию «мордва».

Также консультативный совет одобрил включение в перепись вопросов не только про знание русского языка, но и отдельный пункт о родном языке, которого не было, к примеру, в переписи 2002 года. Так что респонденты могли указывать до двух родных языков. При этом эксперты сожалеют, что нельзя было выбрать несколько этнических принадлежностей, что позволило бы «лучше отразить богатый многокультурный и многоязычный характер населения», а также лучше бы отражало фактическую самоидентификацию. Поэтому, естественно, в Совете Европы призвали власти к переписи 2020 года дать возможность декларировать более одной этнической принадлежности.

По сути, это прямое одобрение идеи, высказанной научным руководителем Института этнологии и антропологии им. Миклухо-Маклая Валерия Тишкова в конце октября прошлого года на совете при президенте РФ по межнациональным отношениям. «Надо уходить от практики обязательного указания национальности только по одному из родителей, а родного языка как языка, соответствующего национальности», — призывал он тогда.

Любопытно, что в 2002 году консультативный совет поощрял решение российских властей убрать из паспортов графу «национальность», принятое еще в 1997 году, и поторапливал со сроками окончания реформы, поскольку выполнение условий рамочной конвенции как раз и подразумевало исключение этих сведений. При этом эксперты демонстрировали осведомленность, что для части населения страны эта графа имела важное значение, а ее упразднение вызвало беспокойство. Так что в 2001 году федеральный центр и регионы договорились о специальном вкладыше в паспорт на языке титульной нации и указание этнической принадлежности в свидетельствах о рождении. Между тем в Совете Европы и тогда настаивали, что эта графа должна быть факультативной и вообще должна быть возможность ее изменения или вовсе упразднения.

Игорь Баринов: «Федеральное агентство уделяет большое внимание предотвращению межэтнических и межрелигиозных конфликтов, поощрению патриотизма и национального единства» Фото: «БИЗНЕС Online»

«ОМБУДСМЕН В ТАТАРСТАНЕ НЕ ПОЛУЧИЛ НИ ОДНОЙ ЖАЛОБЫ, СВЯЗАННОЙ С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ЯЗЫКОВ»

Не удовлетворены в Совете Европы работой федерального агентства по делам национальностей (ФАДН), результаты деятельности которого «пока неоднозначны». В документе утверждается, что на этот орган взвалили слишком много задач, но при этом не обеспечили достаточными ресурсами, да и в конце концов у ведомства Игоря Баринова попросту недостаточно опыта по защите нацменьшинств. «Федеральное агентство, как представляется, уделяет большое внимание предотвращению межэтнических и межрелигиозных конфликтов, поощрению патриотизма и национального единства. Как представляется, языковые, культурные права и права на участие лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, до сих пор считаются второстепенными», — утверждается в документе.

Недорабатывает, по мнению авторов доклада, и уполномоченный по правам человека в РФ. Омбудсмены в регионах, по информации комитета, как правило, проблем с правами меньшинств и межэтническими отношениями не видят, утверждая, что получают мало жалоб. При этом представители народов жаловались заграничным экспертам на то, что в канцелярии уполномоченных по правам человека им сразу отказали, опасаясь конфликта с региональными властями. Досталось и непосредственно Сарие Сабурской. «Наблюдая за тем, как в течение 2017 года в Республике Татарстан стали возникать языковые вопросы, консультативный комитет с удивлением узнал в ходе своего посещения, что омбудсмен там не получил ни одной жалобы, связанной с использованием языков», — обескуражены в Совете Европы.

По ст. 5 рамочной конвенции по защите прав нацменьшинств, которая предусматривает создание условий по развитию культуры, европейские эксперты вновь обнаружили недоработки. По их мнению, с одной стороны, российские власти продолжают оказывать помощь, например, создавая дома нацкультур, которыми организации народов и национальные культурные автономии могут бесплатно пользоваться для организации языковых курсов, танцевальных классов и прочих мероприятий (те самые Дома дружбы народов в Татарстане). При этом некоторые собеседники консультативного комитета, напротив, заявили, что подобные центры «чрезмерно подчеркивают позитивные аспекты», но избегают потенциально конфликтных и политических вопросов.

Однако сами центры жаловались, что не получают базового финансирования, поэтому свою деятельность ведут на частные пожертвования, а суммы региональных и местных субсидий не стоят усилий по преодолению административного барьера. Более того, новый закон об «иностранных агентах» и вовсе затруднил для таких организаций получение помощи из-за рубежа. «Консультативный комитет призывает власти усилить поддержку и упростить доступ к финансовым средствам, в том числе путем обеспечения устойчивого финансирования сохранения и развития культуры меньшинств. Необходимо оказывать поддержку современным проявлениям культуры. Следует выделять отдельные финансовые средства на проекты, касающиеся культуры меньшинств с тем, чтобы организациям национальных меньшинств не приходилось конкурировать с другими организациями в рамках „национальной политики“», — рекомендуют в докладе.

РОМА-ЦЫГАНе считают, ЧТО ОНИ НЕ НУЖНЫ В ТАТАРСТАНЕ

Ситуацию с мигрантами, по мнению экспертов Совета Европы, также стоит улучшить. С одной стороны, радует то, что власти пытаются хоть как-то защищать трудовых мигрантов от дискриминации. Так, например, создание евразийского экономического союза формально уравняло в правах мигрантов из Армении, Беларуси, Казахстана и Киргизии, а вот для прибывающих из Узбекистана и Таджикистана даются «значительно более слабые социальные гарантии». При этом в некоторых регионах, таких как Москва и Татарстан, национальные культурные автономии узбеков и других народов оказывают юридическую помощь соотечественникам.

Однако республика успела засветиться по этому направлению в негативном ключе, когда представители консультативного комитета обнаружили систематические преследования рома-цыган в Зеленодольском районе РТ. «Комитет был проинформирован о регулярных полицейских рейдах, беспричинных проверках удостоверений личности, а также о факте того, как рома-цыганские женщины со своими детьми по нескольку часов задерживались в полицейских участках для установления личности. Представители местного населения рома-цыган воспринимают это как сигнал к тому, что они не нужны в Татарстане», — возмущены в Совете Европы. По их мнению, такая политика началась в 2013 году, когда главой администрации был избран Александр Тыгин, который «неоднократно публиковал заявления против рома-цыган». «БИЗНЕС Online» рассказывал о конфликте зеленодольского главы и диаспоры цыган из поселка Айша.

Первый осужденный в РФ за неоднократное нарушение правил проведения митингов Ильдар Дадин (в центре) Фото: ©Евгений Одиноков, РИА «Новости»

«СОЗДАЛИ НЕБЛАГОПРИЯТНЫЙ КЛИМАТ ДЛЯ РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА»

Также в докладе сожалеют, что в России приняли законы, ограничивающие права на свободу мирных собраний и объединений, так как они «создали неблагоприятный климат для развития гражданского общества». Отдельно упоминается случай в Башкортостане, когда власти препятствовали демонстрациям в защиту родных языков, когда были задержаны четыре активиста. Сюда же европейские эксперты записали преследование Ильдара Дадина, дело которого разворачивалось после задержания на Манежной площади на митинге в поддержку Алексея и Олега Навальных. «В 2015 году оппозиционный активист татарской национальности был первым осужденным за участие в мирных демонстрациях по статье 212.1 Уголовного кодекса, которая криминализирует нарушения правил проведения общественных собраний», — огорчены в Совете Европы.

Со свободой выражения мнений в России тоже проблемы. Так, консультативный комитет пришел к выводу, что происходит ее дальнейшее ограничение. Причем получается, что власти явно переусердствовали с предотвращением пропаганды ненависти в интернете, ополчившись на соцсети и мессенджеры. Так, в докладе указано, что принятые еще в 2013 году поправки разрешают блокировать сайты без решения суда, так что в реестр попал ряд «несоответствующих записей», что «несоразмерно ограничивает свободу выражения мнений». Также комитет обращает внимание, что изменения в ст. 280 УК РФ о запрете сепаратизма расширяют сферу применения и позволяют криминализировать «публичные онлайн-звонки, нарушающие территориальную целостность РФ». В документе приводится пример Рафиса Кашапова, который получил 3 года лишения свободы и двухлетний запрет пользоваться соцсетями. «Ему были предъявлены обвинения в „публичных призывах к разрушению территориальной целостности России“ и „разжигании ненависти к российским властям как социальной группе“ за четыре статьи, которыми он поделился в интернете в 2014 году, осуждая действия России в Крыму», — поясняют авторы доклада.

Вспомнили эксперты также случаи ущемления прав в Чечне. Например, то, что женщин, работающих в госсекторе республики, вне зависимости от вероисповедания заставляют носить хиджаб, что, как указано в отчете, нарушает ст. 28 Конституции РФ. Но при этом в документе указывается на преференции для русской православной церкви в России, однако тут авторы отмечают положительный пример Татарстана. «Консультативный комитет был впечатлен конструктивной ролью местных религиозных лидеров в межконфессиональной сфере и в межэтнических отношениях», — указано в документе.

В то же время в Совете Европы озабочены тем, что во многих городах России у мусульман возникают трудности при получении разрешения на строительство мечетей. В той же Москве, где проживают до 2 млн мусульман, всего пять мечетей, дефицит их также отмечен в Краснодарском крае. И очень огорчены в комитете тем, что при публичных протестах против мечетей мусульман изображают в качестве «криминальных мигрантов» и «радикально настроенных элементов».

Впрочем, эта тема появляется в отчетах комитета не впервые. В двух предыдущих докладах европейские эксперты также «сожалели», что мусульмане и представители других религий сталкиваются со сложностями не только по получению разрешения на строительство объектов культа, но и в вопросах реституции. К слову, в последнем правительственном отчете России на этот счет лишь указывается, что «продолжается процесс» по передаче религиозным организациям культовых сооружений, тема же получения разрешения на строительство новых объектов просто не комментируется.

Впрочем, как заверил наше издание Лихачев, все эти рекомендации консультативного комитета по факту не носят строго обязательного характера. «Рекомендации необязательны, носят факультативный характер. Но в знак уважения той или иной стороной принятых обязательств было бы крайне желательно показывать позитив, достигнутый тем или иным субъектом той или иной страны», — добавил Лихачев.