11.jpg
Радик Ильясов: «Из самых безболезненных для правительства мер — убрать административные барьеры, препятствующие привлечению инвестиций»

ЗАКОН ПРОТИВ САНКЦИЙ

Честно говоря, законопроект о ГЧП, если можно так выразиться, оказался с непростой судьбой. Возможно, от него ждали слишком многого и потому при первом обсуждении было высказано большое число мнений, а количество предлагаемых поправок, изменений и дополнений перевалило за сотню. Понадобилось время (в первом чтение Дума приняла законопроект, внесенный правительством РФ еще в апреле 2013 года — прим. ред.) для обработки и согласования всех этих новаций. Но, как говорится, не было бы счастья, да несчастье помогло. В том числе я имею ввиду санкции со строны США и Западной Европы. Посмотрите сами, что получилось.

Согласно законопроекту в качестве публичного (то есть государственнного) партнера в крупных инфраструктурных проектах могут выступать только федеральные органы исполнительной власти, а на стороне частного партнера не могут участвовать компании, прямо или косвенно подконтрольные Российской Федерации. Однако это не соответствует нынешним реалиям, когда наиболее активны инвестиционные банки как раз с государственным участием.

Тут еще были введены санкции, по которым западным банкам запрещается кредитовать российские инфраструктурные проекты, если доля участия в таком проекте попавшего под санкции российского банка превышает 50%, а она по сути дела всегда превышает. Вот и попали мы в ловушку, которую фактически сами себе и приготовили. Теперь сама жизнь диктует необходимость законодательного расширения перечня лиц, которые вправе вступать в государственно-частное партнерство. Тут же и вопрос о владельцах облигаций — они сейчас не признаются финансирующими лицами, хотя в проектах ГЧП имеют такой же правовой статус, как и лица, предоставляющие заемное финансирование. Еще одним подспорьем, снижающим внешнее давление, могло бы стать разрешение частному партнеру предоставлять банковские гарантии вместо задатка.

Если объективно, то хорошо известно, что наша страна и до санкций уже находилась в не совсем благоприятной экономической ситуации и жила в основном за счет природной ренты. К примеру, в 2013 году в структуре экспорта более 70% приходилось на топливно-энергетические товары, стоимость нефти позволяла держаться на плаву. Но санкции — это не экономика, это геополитика. Международный сговор, а иначе это не назовешь, определяющий цену на нефть, — исторический прием, который западные страны под неизменным руководством США применяли еще против Советского Союза.

По оценкам ряда экспертов, при инфляции в 12 - 15% и средней цене за баррель порядка $60 падение ВВП России составит 4%, если будет около $80 за баррель — 2%. Наши крупные банки остались без внешнего финансирования, энергетический сектор лишился поставок высокотехнологичного оборудования для добычи нефти и газа в Арктике и на глубоководном шельфе, не говоря уже об оборонных концернах. Инвестиции впали в стагнацию, рубль обвалился, отток капитала только за первый квартал прошлого года был почти равен всему 2013 году (почти $50 млрд. против $60 млрд. — прим. ред.) Что касается Крыма, то Евросоюз в своих документах определил, что такое «крымская инфраструктура», и установил полный запрет на ее инвестирование, закрыв таким образом внешнее финансирование этого региона РФ в таких отраслях, как транспорт, связь, энергетика, а также добыча нефти, газа и минеральных ресурсов.

Все это в конечном итоге и сделало жизненно необходимым ускорение работы над законом «О государственно-частном партнерстве».

РЕГИОНАМ НАДО ПЕРЕПИСАТЬ СВОИ ЗАКОНЫ ДО КОНЦА ГОДА

Есть и еще один важнейший момент, диктующий необходимость скорейшего принятия закона о ГЧП, — это приведение в соответствие с общей законодательной платформой Российской Федерации почти 80 действующих в регионах законов о государственно-частном партнерстве.

В свое время экспертным сообществом при участии депутатов предыдущего созыва Госдумы был разработан и предложен регионам модельный закон «Об участии субъекта РФ в проектах государственно-частного партнерства», который и послужил основным методологическим подспорьем в принятии регионами собственных законов о ГЧП.

Рамочный федеральный документ сделает систему законченной и сбалансированной. Кстати, наш законопроект ко второму чтению принял более расширительную трактовку: «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Таблица рекомендуемых к принятию поправок к законопроекту занимает более 300 страниц, так что, как видите, работа проделана немалая.

Не меньший объем работы предстоит и по приведению в соответствие федеральному региональных законов. Но и срок предоставлен, на наш взгляд, реальный — предлагается, чтобы федеральный закон вступил в силу с 1 января 2016 года.

Принимая во внимание, что сейчас в регионах много проектов ГЧП находятся в стадии реализации, они продолжают «работать» в прежнем режиме на основе регионального законодательства. Те же проекты, которые требуют пролонгации или начинаемые с нуля, должны исходить уже из новых реалий законодательства, но только с 1 июля 2016 года.

4 ТРЛН. НА ДОРОГИ

Кратко расскажу о процессе подготовки законопроекта. Еще накануне майских праздников мы провели в Госдуме научно-практическую конференцию на тему «Особенности реализации инфраструктурных проектов в условиях экономической рецессии. Законодательный аспект», организаторами которой выступили комитет Госдумы по вопросам собственности, Высшая школа экономики и гильдия экспертов инфраструктурных проектов. Мы также провели несколько круглых столов, внимательно изучали зарубежный опыт, учли пожелания более 80 субъектов Российской Федерации. По нашим подсчетам, 90% пожеланий и предложений субъектов учтено.

Насколько серьезен и глобален данный вопрос, также могу показать на цифрах: по оценкам Всемирного банка, расходы на инфраструктурные проекты в нашей стране должны составлять не менее 4,5% ВВП в год — это около 4 трлн. рублей! Примерно такими же цифрами оперирует в своих расчетах и Газпромбанк — на ближайшее 10-летие порядка $750 млрд., из них почти 70% — это строительство автомобильных дорог.

Это по поводу потенциала. А что мы имеем на практике? На первый взгляд все вроде бы неплохо. На данный момент, по данным минэкономразвития, общий объем инвестиций в проекты ГЧП, а их на стадии реализации сейчас почти 580, составляет порядка 870 млрд. рублей. Расклад тут такой: на социальную сферу — чуть менее 400 млрд., на транспорт — 350 млрд., на энергетику — 26 млрд., и на ЖКХ — 88 млрд. рублей.

Однако если вернуться к озвученной мною цифре в 580 проектов, то далеко не все из них однозначно ГЧП-проекты. Так, 427 проектов — это концессионные соглашения, из которых 8 федерального, а 103 — регионального уровня, заключенные на основе местных законов о ГЧП. Порядка 60 проектов — это контракты жизненного цикла, различного рода инвестиционные соглашения. Такая вот довольно пестрая картина получается...

Вывод тут один — финансовые потребности в реализации инфраструктурных проектов огромные и без привлечения частного финансирования нам просто не обойтись, потому и оказался жизненно востребован, и это показывает международная практика, формат взаимоотношения государства и бизнеса в виде взаимовыгодного партнерства.

Так что задачей прошедших круглых столов было, как принято сейчас говорить, сверить часы, посмотреть и обсудить, как идет подготовка ко второму чтению, высказать свои точки зрения и предложения по дальнейшему совершенствованию законопроекта.

НОВОЙ ПРИВАТИЗАЦИИ НЕ БУДЕТ

Ко второму чтению было наработано большое количество предложений. В первую очередь я бы выделил финансовый блок. Кстати, часть новелл предложена членами гильдии экспертов инфраструктурных проектов, председателем которой я являюсь. Детально урегулированы вопросы взаимоотношений с финансовыми институтами. К примеру, исходя из нынешних социально-экономических реалий предлагается ввести механизм предоставления дополнительных гарантий финансовым организациям, осуществляющим финансирование крупных инфраструктурных проектов. В связи с тем, что дополнительные гарантии уменьшают риски банков, внедрение таких изменений должно облегчить доступ инвесторов к получению финансирования.

Главный принцип — это четкое регулирование вопросов участия в ГЧП бюджетных средств. Одна из норм законопроекта: если больше бюджетных средств вкладывается, чем частных, то собственность на построенный объект переходит к государству. Еще один важный момент: в законопроекте сокращен объем возможных моделей государственно-частного партнерства, в целом проведена унификация, то есть внедрен единый подход к рассмотрению проектов ГЧП на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Есть и другие принципиально новые предложения. Например, предлагается предусмотреть в законодательстве возможность создания так называемого специализированного хозяйственного общества (СХО), которое будет осуществлять свою деятельность строго по уставу и которое создается для обособления имущества проекта, при этом специальный порядок его деятельности позволяет гарантировать для кредиторов сохранность имущества, переданного такому обществу. Эта законодательная новелла от минэкономразвития России пока касается только строительных проектов, но в перспективе может распространиться и на другие отрасли.

Хорошим подспорьем для развития институциональной инфраструктуры в сфере ГЧП мог бы стать единый федеральный центр государственно-частного партнерства, который управлял бы проектами на операционном уровне. Пока эту функцию в относительной степени несет минэкономразвития, но налицо весьма печальная статистика: в 2014 году комиссией ООН было проведено исследование, согласно которому более 90% проектов ГЧП были свернуты уже на стадии подготовки!

Учитывая все эти нюансы, мы постарались сделать законопроект более взвешенным и в то же время более, я бы сказал, не жестким, но четким. В нем прописано большее участие государства с точки зрения контроля и влияния на процедуры, в том числе конкурсные.

Мы «размежевали» закон о государственных закупках и закон о ГЧП: должно быть ясное понимание, что это не одно и то же. Ввели запрет на вовлечение в проекты ГЧП имущества унитарных предприятий и бюджетных учреждений, чтобы инвесторами процесс реализации ГЧП-проекта не трактовался как банальная приватизация. К сожалению, присутствует и такой подход, особенно в области ЖКХ.

ПОХОЖИЙ НА ИНДИЮ СУБЪЕКТ

Нам, конечно, могут возразить: в России работает закон «О концессионных соглашениях», который вроде бы подходит и для реализации проектов государственно-частного партнерства. Так зачем огород городить?

Картина здесь такая: у нас в стране в 2014 году было заключено 170 концессионных соглашений — в 5 раз больше, чем в 2013 году. Да, определенный темп набран. Но этот закон не идеален и требует постоянного совершенствования. Например, он ограничивает размер возмещения, выплачиваемого концессионеру при досрочном прекращении соглашения. Инвестору возвращаются лишь расходы на создание и/или реконструкцию объекта. При этом не допускается возмещение недополученной прибыли, фактически упущенной выгоды. В то же время в мировой практике размер компенсации при прекращении концессионного соглашения определяется через объем долга концессионера, а не через размер понесенных им расходов.

Далее предлагается предусмотреть в концессионном законе, что может устанавливаться различный размер компенсации при разных основаниях расторжения соглашения, в том числе при форс-мажоре. При этом установленный соглашением размер компенсации должен подлежать выплате вне зависимости от доказанности или недоказанности убытков концессионера и иных участников проекта.

Есть еще целый ряд пожеланий в адрес закона «О концессионных соглашениях»...

В определенной степени принятие закона о ГЧП сбалансирует законодательство. В любом случае оба этих закона будут постоянно дорабатываться, реагируя на текущую социально-экономическую ситуацию и вызовы времени.

Что касается так называемых международных стандартов ГЧП, которые разрабатываются сейчас специальной группой при Европейской экономической комиссии ООН, то по ним информации у нас пока мало. Могу только отметить, что какие-либо стандарты в области государственно-частного партнерства должны учитывать социально-экономическую, гражданско-правовую специфику каждой страны. Мы внимательно следим за состоянием дел в этой области на примере таких стран, как Великобритания, Германия, Италия, Франция... Но слово «стандарт» предполагает универсальность применения и, если будет существовать стандарт, скажем, для Индии, то он может вовсе не подходить для России. Ну, возможно, подойтет для какого-то «похожего» на Индию субъекта РФ, но все равно как-то с трудом это себе представляю.

НУЖНО НЕ ПАМЯТНИКИ РАЗРУШАТЬ, А СОВЕРШАТЬ ТЕХНОГЕННУЮ РЕВОЛЮЦИЮ

Возвращаясь к главной цели закона о ГЧП, скажу: Россия сможет преодолеть временные трудности в том числе с помощье резкого увеличения инвестиций в инфраструктуру. Особых поводов для пессимизма я не вижу. И США оправились после великой депрессии 1930-х годов, и Германия дважды восстанавливалась после двух войн. Получилось и японское экономическое чудо, кстати, тоже послевоенное, и рывок «азиатского тигра» Китая. Есть примеры выхода, кажется, из безвыходных ситуаций.

С другой стороны, не можем же мы полностью отказаться от строительства дорог, мостов, аэропортов, больниц и школ. Нашему государству нужно искать новые «формулы развития», внедрять инструменты новой экономической политики — пусть на какое-то время, но давать послабление частному бизнесу, адекватно реагировать на происходящее, выступать умным регулятором процесса,и не впадать в крайности. И если возникла критическая ситуация, нужно не памятники разрушать, а совершать действительно эффективную техногенную революцию.

Из самых безболезненных для правительства мер — убрать административные барьеры, препятствующие привлечению инвестиций, в виде необоснованного количества проверок со стороны контролирующих и правоохранительных органов; создать профильные подразделения в региональных органах власти для координации усилий по реализации инвестиционных проектов. Безусловно, прозрачные процедуры взаимодействия с государственными органами крайне важны для добросовестных инвесторов и инвестиционной привлекательности в целом.

Исходя из текущей ситуации, полагаю, что надо сосредоточиться на завершении уже начатых проектов, тем более что в транспортной области накоплен большой опыт с применением механизмов концессии и ГЧП. При этом может быть задействован ресурс фонда национального благосостояния — об этом говорил в одном из своих выступлений президент Российской Федерации. Кроме этого, сокращение бюджетного финансирования может быть компенсировано внебюджетным, естественно, при одновременном запуске механизма заинтересованности частных инвесторов. На основе концессии успешно могут развиваться региональные инфраструктурные проекты в дорожной сфере, применяя местные законы о государственно-частном партнерстве. Считаю, что такой профессиональный подход выглядит вполне оптимистично и перспективно.

Планом работы Госдумы предусматривается завершить всю работу над законопроектом в течение этой сессии, то есть принять его во втором и третьем чтениях.

Радик Ильясов